张福升与国家食品药品监督管理总局其他二审行政判决书

 北京市高级人民法院

（2016）京行终4662号

      上诉人（一审原告）张福升，男，1964年7月18日出生。

      被上诉人（一审被告）国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。

      法定代表人毕井泉，局长。

      委托代理人何春霭，国家食品药品监督管理总局法制司执法监督处处长。

      委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。

      上诉人张福升因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人张福升，被上诉人国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药监总局）的委托代理人何春霭、吕立秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

      2016年1月29日，国家食药监总局作出食药监复决字〔2015〕112号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为:根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项  、第（五）项，青岛啤酒股份有限公司（以下简称青啤公司）与其分厂一起申请换发《食品生产许可证》、获得行政许可并生产食品，并不侵犯申请人（张福升）权利，申请人与举报事项没有利害关系，被申请人（山东省食品药品监督管理局，以下简称山东省食药局）作出的《关于举报青岛啤酒股份有限公司不具备申请<食品生产许可证>资格等问题的回复》（以下简称《回复》）对申请人权利没有影响。因此，申请人复议申请不符合上述法规要求。本案中，申请人举报信反映的问题，实质上与其2015年2月4日向被申请人邮寄的《举报信》反映问题相同。对申请人反映的问题，被申请人在2015年1月12日受理青啤公司换发《食品生产许可证》申请后、2015年2月13日作出行政许可决定前已依法审查，并于2015年2月16日、2015年11月19日两次答复申请人。申请人在复议申请中提出，国家食药监总局办公厅作出的食药监办食监-函[2015]91号《食品药品监管总局办公厅关于集团公司及其分公司申办食品生产许可有关问题的复函》（以下简称《复函》）违法。经本复议机关合法性审查，该《复函》符合《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）有关规定。综上，被申请人作出的《回复》对申请人权利没有影响，申请人与复议事项无利害关系。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项，决定驳回申请人复议申请。张福升不服，遂起诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉复议决定，针对其行政复议申请重新作出行政行为；本案诉讼费由国家食药监总局承担。

      一审法院经审理查明:2015年11月19日，山东省食药局针对张福升提交的《举报信》，作出《回复》。张福升《举报信》举报问题如下:1.青啤公司不具有食品生产地址（营业场所），不具有食品生产条件，不属于食品生产加工企业，不具备申请取得《食品生产许可证》的资格。其申请取得该证，不符合《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第九条  和《食品生产许可管理办法》第八条  规定的法定条件，请按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条  的规定，撤销青啤公司的食品生产许可；2.青啤公司青岛啤酒厂无《食品生产许可证》未经许可生产啤酒，请按照食品安全法第八十四条的规定查处。山东省食药局作出《回复》，内容为:根据《复函》规定，集团公司可以和所属的分公司（包括具有法人资格和非法人资格）一起申请食品生产许可证；集团公司所属的分公司也可以单独申请食品生产许可证。据此，青啤公司与其四个分厂的行为符合《复函》规定。

      张福升不服，以山东省食药局为被申请人，向国家食药监总局提起行政复议，要求:1.撤销《回复》；2.责令被申请人在一定期限内，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条  第四款  的规定，履行撤销青啤公司食品生产许可的法定职责；3.责令被申请人在一定期限内，依照原《食品生产许可管理办法》第二十三条  的规定，履行注销青啤公司《食品生产许可证》的法定职责；4.责令被申请人，按照《中华人民共和国行政许可法》第七十九条  、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》第八十七条和原《食品生产许可管理办法》第三十五条  的规定，履行处罚青啤公司的违法问题，指令其在3年内不得再次申请食品生产许可的法定职责；5.责令被申请人按照原食品安全法第八十四条  的规定，履行处罚青啤公司青岛啤酒厂的违法问题法定职责；6.责令被申请人查处青啤公司和青啤公司青岛啤酒厂的违法问题后，按照《山东省食品安全举报奖励办法》第八条的规定，给予申请人奖励；7.审查撤销《复函》。

      2015年11月30日，国家食药监总局收到张福升行政复议申请，并于同年12月1日作出《受理通知书》。同日国家食药监总局作出《行政复议答复通知书》，寄送山东省食药局，要求该局针对行政复议申请作出书面答复并提交证据等材料。于2015年12月14日收到山东省食药局提交的书面答复、证据等材料。2016年1月13日，国家食药监总局作出《行政复议调查函》，要求张福升就青啤公司、青啤公司青岛啤酒厂2015年1月申请《食品生产许可证》行为，与其本人有直接利害关系提交说明及相关证据材料。同年1月18日，国家食药监总局收到张福升提交的《对行政复议调查函的答复书》及附件。同月29日，国家食药监总局作出被诉复议决定并寄送张福升和山东省食药局。

      一审法院判决认为，国家对食品生产经营实行许可制度，旨在保证食品安全，保障不特定公众身体健康和生命安全。公民个人作为食品消费者或潜在消费者因该许可制度受益，并非食品安全法设立了消费者的身体健康和生命安全权所致，而是因许可制度保障公众身体健康和生命安全所当然受益。故，依照食品安全法，在生产经营许可方面，该消费者在食品生产经营领域并不存在比其他公众在该领域更特殊、更值得保护的权益。除非能够证明其个人身体健康、生命安全等权益因该许可行为违法而受特别侵害，公民个人以一般消费者身份对生产许可行为或涉及生产许可的行为提起复议，不具备前法所称利害关系。本案中，张福升以食品安全隐患为由申请复议，在复议程序中并未提交其自身合法权益因所举报事项而受到侵害的证据、依据。故张福升与其所举报的生产许可事项不具有利害关系。张福升相关主张不能成立。

      《山东省食品安全举报奖励办法（试行）》第八条规定，被举报违法行为经查证属实，由有关部门按照违法案件涉案货值金额的一定比例奖励举报人。此种对举报人的奖励，系对在食品安全工作中做出贡献的举报人，按照有关规定给予激励的一种措施。如前所述，食品安全法旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。查处举报违法行为亦在达到此立法目的，并非以举报人获得奖励权益本身为目的。故张福升以侵犯其获得奖励权益为由，主张其与要求被申请人履行查处举报违法行为职责具有利害关系，不能成立。

综上，国家食药监总局以其与复议事项无利害关系为由驳回复议申请并无不当。被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定。张福升诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条  之规定，判决驳回张福升的诉讼请求。

      张福升不服一审判决，向本院提出上诉。主要理由为:上诉人与举报事项、复议事项有利害关系;被诉复议决定存在主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，滥用职权问题;一审判决认定事实错误，适用法律法规错误。请求二审法院撤销一审判决;撤销被诉复议决定;判决被上诉人对上诉人的行政复议申请重新作出行政行为;判决被上诉人承担本案全部诉讼费用。

      国家食药监总局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

      本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。

      上述事实有行政复议申请书及相关材料、邮件邮单及查询单、公文办理单、举报信及张福升和国家食药监总局的陈述等证据在案佐证。

      本院认为，行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，申请行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。食品安全法第一条规定，为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。本案中，张福升不服山东省食药局针对其举报作出的《回复》，向国家食药监总局提起行政复议，要求撤销《回复》、撤销青啤公司食品生产许可、注销青啤公司《食品生产许可证》、处罚青啤公司的违法问题、处罚青啤公司青岛啤酒厂的违法问题、给予申请人奖励、审查撤销《复函》。其实质是对青啤公司、青啤公司青岛啤酒厂的食品生产许可质疑和要求获得举报奖励。但国家对食品生产经营实行许可制度，旨在保证食品安全，保障不特定公众身体健康和生命安全。在生产经营许可方面，一般消费者在食品生产经营领域并不存在比其他公众在该领域更特殊、更值得保护的权益。除非消费者能够证明其个人身体健康、生命安全等权益因该许可行为违法而受特别侵害。张福升在行政复议程序中并未提交其自身合法权益因所举报事项而受到侵害的证据、依据，其与青啤公司、青啤公司青岛啤酒厂的食品生产许可事项不具有利害关系。同理，查处举报违法行为亦在达到食品安全法旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全的立法目的，并非以举报人获得奖励权益本身为目的。张福升以侵犯其获得奖励权益为由，主张其与要求被申请人履行查处举报违法行为职责具有利害关系显然不能成立。故张福升与复议事项不具有利害关系，国家食药监总局以其与复议事项无利害关系为由驳回行政复议申请并无不当。被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定，一审法院判决驳回其诉讼请求亦无不当。

      综上，一审法院判决正确，本院应予维持。张福升的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条  第一款  第（一）项  的规定，判决如下:

      驳回上诉，维持一审判决。

      二审案件受理费人民币50元，由上诉人张福升负担（已交纳）。

      本判决为终审判决。

审判长潘振东

审判员赵世奎

代理审判员刘英飞

二〇一六年十一月三十日

书记员张宏晶

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